Il Ministro dell’Ambiente, nel corso di un’audizione dvanti all’ottava commissione del Senato (territorio e ambiente) ha fornito un quadro della situazione della gestione dei rifiuti nella Capitale e in alcune Regioni italiane, con un focus di approfondimento sulla Regione Siciliana e la Puglia.
“Parto da una novità resa nota alcuni giorni fa – ha detto – che credo debba essere accolta da tutti con soddisfazione: 22 delle 24 discariche oggetto di procedura d’infrazione per le quali le Autorità italiane hanno chiesto lo stralcio, sono state effettivamente messe in regola. Il totale della penalità dovuta per il terzo semestre successivo alla sentenza del 2 dicembre 2014 ammonta dunque ad Euro 27.800.000. Ricordo che partivamo da oltre 42 milioni.”
Di seguito il tsto.
GESTIONE DEI RIFIUTI NELLA CAPITALE
Produzione dei rifiuti urbani: raccolta differenziata e indifferenziata – Nell’anno 2014 nel Comune di Roma Capitale sono state prodotte, come indicato nel Rapporto Rifiuti ISPRA 2015, 1.719.848 tonnellate di rifiuti urbani, pari a più del 55% della produzione rifiuti dell’intera Regione Lazio.
La quantità di rifiuti raccolti in modo differenziato è stata di 605.110,5 tonnellate (35,2%), mentre le restanti 1.114.738 tonnellate di rifiuto indifferenziato sono state avviate all’impiantistica di trattamento.
Sebbene per il 2015 non siano ancora disponibili dati ufficiali di ISPRA, i quantitativi di rifiuti urbani prodotti da Roma sono sostanzialmente allineati con quelli del 2014 (1.700.768 t), di cui si stima la produzione di circa 700.320 tonnellate di differenziata (41,17%) e 1.000.448 tonnellate di rifiuto indifferenziato.
Roma nel 2014 ha prodotto 202.130 t di frazione organica, e per il 2015, essendo incrementata la percentuale di differenziata, si stima un valore sicuramente superiore.
Fabbisogno e dotazione impiantistica della Capitale – Per la gestione dell’indifferenziato, Roma è servita da 4 impianti TMB ( 2 di AMA e 2 della GIOVI-COLARI) che complessivamente sono autorizzati a trattare 3.000 t/g per 6 giorni a settimana. Occorre evidenziare che circa 300 t/g della capacità impiantistica esistente a Roma è destinata a trattare anche i rifiuti provenienti da Ciampino, Fiumicino e Città del Vaticano.
Considerando un quantitativo annuo di rifiuto indifferenziato pari a 1.000.448 t, a Roma si producono giornalmente (ripartendo i quantitativi delle domeniche nei restanti 6 giorni della settimana, e considerando quindi 312 g/anno) 3.206 tonnellate di rifiuti indifferenziati da destinare al trattamento.
Pertanto, è evidente un deficit di capacità impiantistica di trattamento, pari a circa 500 tonnellate/giorno, che trova comunque copertura in altri impianti.
Per il trattamento della frazione umida è attivo l’impianto di Maccarese da 30.000 tonnellate annue, che evidentemente non copre – se non in minima parte – il fabbisogno attuale pari a circa 200.000 t/a. Un fabbisogno destinato a incrementare sensibilmente col progredire della raccolta differenziata, attualmente ferma a percentuali al di sotto degli obiettivi di legge.
Nel resto della Regione Lazio operano anche altri impianti, ma nel loro insieme anch’essi non riescono a soddisfare le esigenze complessive regionali. Sulla base del quadro ricognitivo aggiornato, effettuato dalla Regione Lazio, nell’ambito della procedura di infrazione comunitaria che ha visto lo Stato condannato per non aver realizzato nella Regione una rete integrata ed adeguata per la gestione dei rifiuti, viene stimata in 250.500 t/anno la capacità impiantistica attuale (di cui solo 70.500 effettivamente operativa). Il fabbisogno residuo di compostaggio da soddisfare su scala regionale nelle condizioni di regime (ovvero al 65% di raccolta differenziata in cui si prevede di intercettare almeno 750.000 t/anno di organico) ammonterebbe a circa 500.000 t/anno, secondo le stime del DPCM 7 marzo 2016 ai sensi dell’articolo 35, comma 2 del c.d. “Sblocca Italia” (Misure per la realizzazione di un sistema adeguato e integrato di gestione della frazione organica dei rifiuti urbani).
Sebbene risulti in corso il procedimento autorizzativo presso la Regione su due impianti di compostaggio, che possono sopperire alle esigenze impiantistiche della Capitale, le tempistiche per la loro eventuale realizzazione e operatività non sono sicuramente brevi.
Per quanto riguarda il fabbisogno di incenerimento, solo una parte dei rifiuti trattati in uscita dai TMB di Roma vengono portati agli impianti di termovalorizzazione di San Vittore e Colleferro, gli unici operativi nella Regione, non sufficienti a soddisfare l’attuale fabbisogno.
Nel caso di specie, è in atto un contraddittorio tra i gestori degli impianti di TMB e la Regione Lazio a causa di una carenza di impianti di incenerimento a cui inviare il CSS prodotto, che non permette la continuità e l’efficienza del servizio svolto dai TMB stessi. Pertanto, per chiudere il ciclo dei rifiuti limitando al minimo il ricorso al conferimento in discarica, la Regione deve puntare sullo sviluppo della raccolta differenziata, e potenziare la capacità impiantistica di incenerimento per il recupero energetico delle frazioni secche non riciclabili, secondo quanto indicato dall’emanando d.P.C.M. 10 agosto 2016, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, del c.d. “Sblocca Italia” (firmato il 10 agosto 2016 e trasmesso l’11 agosto ai competenti organi di controllo per il seguito di competenza), che prevede la necessità di realizzare un nuovo impianto di incenerimento con una capacità pari a 210.000 tonnellate/anno di rifiuti urbani e assimilati, salvo che il Piano Regionale non venga aggiornato prevedendo diverse soluzioni.
Con la chiusura di Malagrotta avvenuta nel 2013, tra l’altro, si è determinata la carenza di una discarica di servizio ove conferire i rifiuti residui dal trattamento dei TMB che non possono o non vengono avviati a recupero o incenerimento. Attualmente il mancato raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata ha concorso a mantenere elevati i quantitativi dei rifiuti prodotti dalla Capitale da avviare a smaltimento, circa 500.000 t/anno, ovvero circa il 50% dell’attuale fabbisogno di discarica dell’intera Regione Lazio (quantificato nel piano del fabbisogno impiantistico approvato con Deliberazione di Giunta Regionale n. 199 del 2016 in circa un milione di tonnellate l’anno).
Criticità del sistema – E’ compito di Roma Capitale, per il tramite anche della sua in-house AMA S.p.A. laddove stabilito, avviare le diverse frazioni di rifiuto provenienti dalla raccolta di rifiuti urbani anche differenziati ad impianti in possesso delle necessarie autorizzazioni, nel rispetto dei principi di prossimità, economicità e sostenibilità ambientale. Ciò per garantire alle utenze un servizio adeguato e commisurato alla tariffa corrisposta, che vede in Roma Capitale costi specifici annui pro capite più elevati rispetto ai valori medi degli altri comuni (come emerge dai dati indicati da Ispra nel Rapporto Rifiuti 2015).
La stessa AMA ha infine inteso chiarire che l’attuale situazione di criticità è dovuta sia al “deficit infrastrutturale cronico della città di Roma e della Regione Lazio”, e sia ad altre “ben più complesse e articolate ragioni”, di cui questo Ministero non è a conoscenza.
E’ chiara dunque l’estraneità di questo Ministero sugli specifici aspetti attinenti alla determinazione di una rete integrata e adeguata di impianti ed al rilascio delle relative autorizzazioni di competenza regionale, nonché alla corretta gestione del servizio di raccolta.
Tuttavia, dato anche il rilievo istituzionale delle vicende occorse, con nota del 2 agosto scorso il Ministero ha chiesto alla Regione Lazio di eseguire, anche con il supporto tecnico di ARPA Lazio, i necessari controlli sulla corretta operatività di tutti gli impianti, per verificare oltre che l’efficacia del trattamento, anche la tipologia dei rifiuti in ingresso ed uscita, producendo una relazione riepilogativa sugli esiti delle verifiche condotte.
Allo stato attuale, non essendo stati ancora acquisiti tutti gli elementi richiesti, questo Ministero ha provveduto ad inoltrare debito sollecito ai competenti uffici regionali.
In particolare, il 6 settembre 2016 il Ministero dell’ambiente ha sollecitato la Regione a inoltrare il resoconto sulle verifiche dell’impiantistica di Roma, nonché ribadito la necessità di integrare ed adeguare le previsioni del Piano del fabbisogno, propedeutico alla stesura nel nuovo Piano Rifiuti, secondo le disposizioni previste nei d.P.C.M. attuative dell’art. 35, commi 1 e 2, dello “Sblocca Italia”, nel rispetto del principio della gerarchia dei rifiuti.
Procedure di infrazione – La Regione Lazio è destinataria di 2 procedure di infrazione: quella sulle Discariche abusive (Causa C196/13) e quella relativa alla gestione dei rifiuti e al rispetto dell’articolo 6 della Direttiva 2008/98/CE (Causa C323/13)[1].
La Regione Lazio ha provveduto ad effettuare nei mesi di luglio e agosto tramite Arpa Lazio i sopralluoghi in tutti gli impianti regionali, al fine di verificare la cessazione dei conferimenti del tal quale in discarica; gli esiti di queste verifiche sono stati trasmessi dalla Regione in questi giorni[2].
Per quanto attiene alla creazione di una rete integrata ed adeguata di impianti per la gestione dei rifiuti urbani in Regione, da una recente ricognizione effettuata sull’impiantistica di trattamento dei rifiuti, il relativo fabbisogno è stato soddisfatto, e non occorre pertanto realizzare ulteriori TMB.
Le risultanze delle misure adottate sono state debitamente trasmesse alla Commissione Europea, e sono attualmente al vaglio delle Autorità comunitarie.
Aggiornamento del Piano di gestione dei rifiuti – La Regione Lazio ha approvato il 22 aprile scorso la “Determinazione del Fabbisogno”, propedeutico al successivo aggiornamento del Piano di gestione dei Rifiuti. Sul documento allo stato è in corso un positivo confronto con i competenti uffici regionali, per addivenire ad una condivisione degli obiettivi.
GESTIONE DEI RIFIUTI NELLA REGIONE SICILIANA
Produzione dei rifiuti urbani a livello regionale e raccolta differenziata – La produzione dei rifiuti in Sicilia ammonta per l’anno 2014 a 2.342.219 tonnellate. Tale quantità corrisponde ad una produzione pro capite pari a circa 462 kg/abitante anno. La produzione dei rifiuti in Sicilia è diminuita dal 2010 al 2014 del 10,3%. Tale andamento riflette quello della produzione a livello nazionale, correlato al trend degli indicatori socio-economici ed al consumo delle famiglie.
La raccolta differenziata nella Regione Siciliana nel 2014 ammontava a 292.972 tonnellate. Tale quantità rappresenta solo il 12,5 % del totale dei rifiuti prodotti, valore molto al di sotto dell’obbligo di legge del 65%.
Nel 2014, in controtendenza rispetto al resto del territorio nazionale, la quantità di rifiuti raccolti in modo differenziato si è ridotta di oltre un punto percentuale, al 12,5% dal 13,2% dell’anno precedente.
Rifiuti differenziati – Le quantità raccolte in maniera differenziata nel 2014 sono pari complessivamente a 292.972 tonnellate di cui 125.829 sono costituite da frazione organica e 167.143 da frazione secca riciclabile.
La frazione secca viene conferita alle piattaforme Conai e quindi riciclata o recuperata al netto degli scarti.
In molti Comuni del territorio regionale la raccolta differenziata non viene ancora realizzata.
Rifiuti indifferenziati – Le quantità di rifiuto indifferenziato prodotte nel 2014 ammontano a 2.049.247 tonnellate. Questi rappresentano una quota pari all’89 % dei rifiuti urbani prodotti in Regione.
Di tali quantità solo 349.774 tonnellate sono state inviate, secondo modalità ordinarie, agli impianti di trattamento meccanico-biologico (TMB) prima di essere inviate al successivo smaltimento.
La restante quota, pari a 1.003.302 tonnellate, è stata quindi smaltita in deroga alle prescrizioni, ricorrendo a forme speciali di gestione dei rifiuti attraverso Ordinanze del Presidente della Regione ai sensi dell’articolo 191 del d.lgs. n. 152 del 2006.
Assetto impiantistico regionale – La frazione umida raccolta in modo separato è conferita nei 15 impianti di compostaggio presenti sul territorio, molti dei quali risultano non operativi per mancanza di materiale da trattare.
Tali impianti, sebbene presentino nominalmente una potenzialità complessiva autorizzata pari a 416.967 tonnellate annue, hanno trattato nel 2014 una quantità di rifiuti pari a circa 160.000 tonnellate.
Appare evidente che gli stessi siano sottoutilizzati e che l’attuale capacità installata potrebbe far fronte ad un flusso maggiore di frazione organica derivante da un auspicato incremento della raccolta differenziata. La capacità autorizzata degli impianti di compostaggio garantisce l’autosufficienza regionale anche al raggiungimento del 30% di raccolta differenziata.
Inoltre, la Regione prevede di realizzare ulteriori impianti di compostaggio per garantire il corretto trattamento della frazione organica anche al crescere della raccolta differenziata.
La gestione del rifiuto indifferenziato, solo a seguito dell’emissione dell’Ordinanza n. 5 del 2016, emanata previo rilascio dell’Intesa ai sensi dell’articolo 191 (comma 4) del Codice dell’Ambiente, avviene secondo quanto prescritto dalla medesima Ordinanza garantendo un pre-trattamento al rifiuto conferito in discarica. Ciò grazie all’installazione di impianti mobili di biostabilizzazione che, nelle more della realizzazione dei TMB previsti dalla pianificazione regionale, operano il pretrattamento del rifiuto. Al riguardo, si precisa comunque che in alcune aree vi sono degli approfondimenti tecnici in corso da parte delle autorità territoriali competenti, per verificare se vi è stato il pieno adeguamento rispetto alle previsioni della citata Ordinanza.
Gli impianti mobili rappresentano una soluzione tampone e provvisoria per garantire la corretta gestione del rifiuto fino al completamento della realizzazione degli impianti, dell’attivazione dei provvedimenti necessari per l’invio fuori Regione del rifiuto.
La Regione, nel contempo, sta provvedendo alla realizzazione e messa in esercizio degli impianti di TMB necessari al trattamento di tutti i rifiuti indifferenziati prodotti in Regione, in particolare presso le piattaforme integrate pubbliche di Enna, Gela e Messina, nonché presso la piattaforma privata sita a Siculiana.
Lo smaltimento dei rifiuti avviene esclusivamente tramite conferimento in discarica – La capacità residua di trattamento in discarica, agli attuali livelli di smaltimento, garantisce l’autonomia regionale solo per 6 mesi e l’assenza di impianti di termovalorizzazione rende ancora più critica la situazione. Lo schema di decreto di cui all’art. 35 dello “sblocca Italia” ha individuato, per la Regione Siciliana, fabbisogni residui di incenerimento molto rilevanti (circa 700.000 t).
Stato attuale della pianificazione territoriale – L’attuale piano regionale per la gestione dei rifiuti è stato predisposto dal Presidente della Regione Siciliana, nominato pro tempore Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti in Sicilia. Tale piano è stato approvato con Decreto del Ministero dell’ambiente nel mese di luglio 2012, previo parere vincolante del Dipartimento della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio. Con specifica prescrizione si è disposto che “Il Piano regionale per la gestione dei rifiuti in Sicilia dovrà essere sottoposto alle previste procedure di Valutazione Ambientale Strategica (VAS)”.
Nel mese di gennaio 2014, il Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti della Regione Siciliana ha avviato la fase preliminare della VAS, procedura che si è conclusa con l’emanazione del Decreto da parte del Ministero dell’ambiente nel mese di maggio 2015. La Regione, a seguito anche della diffida del Presidente del Consiglio dei Ministri del mese di agosto 2015, ha approvato, con propria delibera (n. 2 del 18 gennaio 2016) il Piano regionale per la gestione dei rifiuti urbani in Sicilia.
Il Piano approvato fa solo riferimento alla gestione dei rifiuti urbani, demandando ad altro documento quella dei rifiuti speciali.
Con la già richiamata Ordinanza n. 5 del 2016, il Presidente della Regione ha disposto l’aggiornamento del Piano regionale, anche alla luce dell’emanando DPCM ai sensi dell’articolo 35, comma 1, del decreto legge n. 133 del 2014 che contiene la ricognizione del fabbisogno di impianti di incenerimento di rifiuti a livello nazionale. In tale DPCM è prevista la realizzazione in Sicilia di una capacità complessiva di 700.000 tonnellate di incenerimento. L’Ordinanza stabilisce che l’approvazione del nuovo Piano possa avvenire con tempi ridotti rispetto a quelli previsti dal Codice dell’Ambiente, in modo da arrivare alla realizzazione di tutta l’impiantistica necessaria.
Stato emergenziale e Ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006 – Per quanto riguarda la gestione dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Siciliana, si fa presente che a partire dall’anno 2009 fino al 2014 tale gestione è stata caratterizzata da uno stato emergenziale, anno in cui è stata adottata una nuova ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile per favorire e regolare il subentro della Regione Siciliana nelle iniziative finalizzate al superamento della situazione di criticità in regime ordinario. Tuttavia, occorre segnalare che il 2014 e il 2015 sono stati di fatto contraddistinti da un regime straordinario autorizzato mediante ordinanze ai sensi dell’articolo 191 del decreto legislativo n. 152 del 2006 da Presidente della Regione Siciliana.[3]
Tanto premesso, si va ad illustrare il percorso seguito dalla Regione Siciliana nel 2016 nell’ambito della gestione dei rifiuti.
Nello specifico, il 23 marzo 2016 il Presidente delle Regione Siciliana, con propria nota indirizzata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha richiesto lo stato di emergenza nel sistema di gestione dei rifiuti vista la scadenza dei termini di reitero dell’Ordinanza (emessa ai sensi dell’articolo 191 del d.lgs. n. 152/2006, il 31 maggio 2016).
A seguito di tale richiesta e all’esito della riunione tenutasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Protezione Civile, si è verificata la non sussistenza delle condizioni per l’attivazione dei poteri straordinari ai sensi della Legge n. 225 del 1992. Per il caso di specie si è ritenuto, quindi, più opportuno il ricorso alle ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 191 del Codice ambientale.
Con nota del 5 maggio, il Presidente della Regione ha nuovamente evidenziato la situazione di emergenza del settore rifiuti alla quale sarebbe andata incontro la Regione qualora non avesse potuto reiterare gli effetti dell’Ordinanza. Senza le misure straordinarie contenute in quest’ultimo atto, circa 3.000 tonnellate, delle 6.000 tonnellate di rifiuti prodotti al giorno, non avrebbero trovato impianti di smaltimento disponibili in Regione.
Alla luce di ciò, il Ministero dell’ambiente, con nota del 31 maggio 2016, ha inviato alla Regione le prescrizioni tecniche che necessariamente doveva contenere l’Ordinanza per aspirare al rilascio dell’Intesa ai sensi dell’art. 191, comma 4 del Codice dell’Ambiente, nonché le condizione che avrebbero necessariamente dovuto essere adempiute per il permanere della medesima.
Le prescrizioni contenute nella nota non solo stabilivano le condizioni tecniche per le quali sarebbe stato possibile il reitero dell’ordinanza ma chiedevano anche alla Regione un impegno concreto al riassetto della governance regionale, tenendo conto anche delle diffide della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 7 agosto 2015, nelle quali veniva richiesto alla Regione di procedere immediatamente alla riperimetrazione delle ATO.
In data 7 giugno 2016, il Ministero dell’ambiente ha concesso l’Intesa ai sensi del citato comma 4, dell’art. 191, sull’Ordinanza n. 5 del 7 giugno 2016 del Presidente della Regione. Nell’Ordinanza sono contenute le misure straordinarie per la gestione dei rifiuti, conformemente alle prescrizioni Ministeriali, nel rispetto della normativa comunitaria, ed un fitto programma di impegni ed azioni che la Regione è chiamata a mettere in atto nei 6 mesi di validità del provvedimento. Eventuali inadempienze determinano il venir meno dell’Intesa.
Le prescrizioni contenute nella nota ministeriale del 31 maggio 2016 si possono suddividere in tre categorie. Alla prima categoria appartengono gli adempimenti di ordine generale, volti alla necessaria riorganizzazione del sistema regionale di gestione dei rifiuti. Alla seconda categoria appartengono le prescrizioni necessarie a dare impulso alla raccolta differenziata. Infine, alla terza categoria appartengono le prescrizioni per il corretto pretrattamento dei rifiuti indifferenziati e il loro smaltimento in coerenza con le previsioni normative europee.
Le principali azioni che la Regione deve mettere in atto sono:
approvazione del disegno di legge di riorganizzazione delle governance regionale in giunta regionale e successiva approvazione della Legge dall’ARS;
presentazione di un programma di azioni per l’immediata realizzazione della rete impiantistica in grado di trattare i rifiuti prodotti in Regione nel rispetto della normativa europea;
aggiornamento del Piano di gestione dei rifiuti per adeguarlo alle prescrizioni dell’emanando DPCM, redatto ai sensi dell’art. 35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014;
attivazione della raccolta differenziata in tutti i Comuni della Regione ed in particolare nelle aree metropolitane, con l’obiettivo di incrementare la raccolta differenziata di un punto percentuale al mese;
attivare le misure necessarie al corretto pretrattamento dei rifiuti indifferenziati prima del loro invio allo smaltimento;
stipula di accordi regionali per lo smaltimento/recupero dei rifiuti in altre regioni;
procedure di gara internazionali per lo smaltimento/recupero dei rifiuti in altri stati membri o in altre Regioni.
Il monitoraggio delle azioni e la verifica del rispetto della tempistica contenuta nelle disposizioni della predetta Ordinanza n.5 del 2016 sono svolti dalla Direzione Generale del Ministero dell’ambiente per i rifiuti e l’inquinamento (RIN) con il supporto dell’ANAC. La verifica intermedia dei risultati è stata fissata al 15 settembre 2016. Allo stato si è ancora in attesa di conoscere l’avviso dell’ANAC.
Dalle risultanze della Direzione Generale competente, ad oggi, risulta quanto segue.
Dall’attuazione dell’Ordinanza 5 del 2016 sono derivati i seguenti effetti positivi, che meritano di essere valorizzati:
a) pretrattamento del rifiuto prima dello smaltimento in discarica, grazie alla installazione degli impianti mobili, fermo restando quanto già detto in merito ad approfondimenti tecnici in corso in alcune aree della Regione; b) adozione di un crono-programma concreto degli interventi necessari al rientro ad un regime ordinario di gestione dei rifiuti; c) attivazione di un Ufficio per il coordinamento delle attività sulla raccolta differenziata; d) approvazione in Giunta, e presentazione all’Assemblea Regionale siciliana, di un disegno di legge che provvede alla riorganizzazione della governance regionale nel settore, in conformità ai principi posti dalla legislazione statale; e) presentazione di una proposta di aggiornamento del Piano Regionale per la Gestione dei Rifiuti Urbani, in conformità ai contenuti dell’emanando DPCM ai sensi dell’articolo 35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014; f) avvio dei lavori per la realizzazione delle piattaforme integrate di Enna e Gela; g) avvio dei procedimenti di rilascio delle autorizzazioni e di modifica delle stesse per la realizzazione di nuove capacità per il trattamento dei rifiuti.
Tuttavia, complessivamente, le attività poste in essere dalla Regione non hanno ottemperato del tutto agli impegni assunti con l’Ordinanza n.5 del 2016. Tali risultanze, ad ogni modo, non possono considerarsi definitive stante l’istruttoria ancora in corso.
In particolare, sulla raccolta differenziata non sono stati raggiunti gli obiettivi previsti. La Regione, infatti, non ha messo in campo tutte le azioni di potenziamento della raccolta differenziata. Inoltre, pur avendo richiesto la disponibilità alle altre Regioni d’Italia, la Regione Siciliana non ha poi stipulato gli accordi per l’invio fuori dal suo territorio dei rifiuti. Né, tantomeno, ha avviato le procedure per lo smaltimento in altri impianti nazionali o esteri dei rifiuti prodotti in Regione.
In considerazione di ciò, la situazione esistente nella Regione Siciliana continua a necessitare di misure straordinarie, nonostante l’attività posta in essere dall’Amministrazione regionale abbia consentito di tamponare gli aspetti più gravi della situazione emergenziale.
All’esito dell’istruttoria, che dovrà tener conto delle valutazioni dell’Autorità Anticorruzione, si valuterà se reiterare tali poteri e con quali strumenti eventualmente farlo.
Procedure di infrazione – La Commissione europea ha aperto uno specifico progetto pilota (EU pilot 6582/14) sulla gestione dei rifiuti in Sicilia e sul mancato rispetto delle procedure di VIA e VAS nella fase di adozione del Piano di gestione dei rifiuti urbani nonché per la mancata realizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti previsti dal Piano stesso.
Peraltro, occorre segnalare che il Servizio competente della Commissione europea ha archiviato il caso indicato con le seguenti precisazioni: “La Commissione ha deciso di chiudere questa investigazione EU-Pilot, in quanto la procedura di VAS è stata espletata a posteriori per quanto riguarda il piano di gestione dei rifiuti. Tuttavia, poiché la Commissione ha delle perplessità in merito al sistema di gestione dei rifiuti nella Regione Siciliana, essa si riserva di esaminare in seguito il contenuto del Piano di gestione dei rifiuti”.
È invece in corso un altro contenzioso con la Commissione europea (EU pilot 7043/14) che riguarda i Piani di gestione dei rifiuti di molte Regioni e, nello specifico, anche il Piano di gestione dei rifiuti speciali della Regione Siciliana. La Regione è stata quindi più volte sollecitata a provvedere all’aggiornamento del Piano dei rifiuti speciali. Tuttavia sembra essere ancora molto indietro nella predisposizione dello stesso.
La Regione è, inoltre, inserita nella procedura di infrazione “Discariche abusive” con 10 discariche (di cui 1 ricadente in un SIN e 1 sita nel Comune di Racalmuto). L’Amministrazione regionale ha inviato certificazione di conclusione del procedimento ambientale, che è stato peraltro inoltrato in data 31 maggio scorso ai servizi tecnici della Commissione Europea per lo stralcio del pagamento della sanzione semestrale.
I Comuni e la Regione sono stati destinatari, nello scorso dicembre, di un atto di diffida ad adempiere alle attività per la risoluzione della procedura di infrazione in parola. Tuttavia, i termini sono trascorsi infruttuosamente ed è stata avanzata la proposta di commissariamento.
GESTIONE DEI RIFIUTI NELLA REGIONE PUGLIA
Produzione dei rifiuti urbani a livello regionale e raccolta differenziata – La produzione dei rifiuti in Puglia ammonta per il 2014 a 1.909.748 tonnellate, 466.9 kg/abitante per anno. La produzione dei rifiuti in Puglia è andata progressivamente diminuendo dal 2010 al 2014: l’andamento riflette quello della produzione a livello nazionale, che è correlato al trend degli indicatori socio-economici ed al consumo delle famiglie.
La raccolta differenziata nella Regione Puglia nel 2014 ammonta a 493.741 tonnellate. Tale quantità rappresenta solo il 25.9 % del totale dei rifiuti prodotti. L’obbligo di legge, come noto, è attualmente il 65%.
Di queste quantità raccolte in maniera differenziata la quota principale è rappresentata dall’organico (176.389 t), seguito dalla carta (145.744 t).
L’analisi dei dati per provincia evidenzia il raggiungimento della percentuale di raccolta più elevata nella Provincia di Brindisi (47,7 %) mentre le percentuali più basse si registrano a Lecce (19,9%), Taranto (18,8%) e Foggia (18,2%).
Le informazioni pubblicate sul sito della Regione Puglia, ancora in fase di validazione da parte della Regione, evidenziano a luglio 2016 un livello della raccolta differenziata pari a 33,99%, in significativo aumento ma ancora insufficiente rispetto agli obiettivi di legge.
Destinazione dei rifiuti indifferenziati – Il livello della raccolta differenziata è ancora modesto. La valorizzazione energetica appare esigua, mentre il ricorso alla discarica risulta predominante.
Dal 12 luglio 2016, per un periodo non superiore a 60 giorni, i rifiuti urbani indifferenziati provenienti dalla Provincia di Brindisi, stimati complessivamente in circa 20.000 tonnellate, vengono conferiti agli impianti di recupero energetico (R1) di Ferrara e Granarolo (BO) gestiti da HERA Ambiente S.p.A., nella misura di 12.000 tonnellate per l’impianto di Ferrara e di 8.000 tonnellate per quello di Granarolo (BO), per un quantitativo massimo di circa 400 tonnellate al giorno. Tali conferimenti sono stati disposti con delibera di giunta regionale dell’Emilia-Romagna n. 1075 dell’11 luglio 2016.
Assetto impiantistico regionale – La Regione Puglia presenta diversi impianti per la gestione dei rifiuti urbani.
I dati ufficiali ISPRA, riferiti all’anno 2014, evidenziano:
n. 9 impianti di compostaggio, (con un quantitativo autorizzato di 479.550 t/a ed uno trattato di 268.623 t/a);
n. 1 impianto di digestione anaerobica, (con un quantitativo autorizzato di 87.000 t/a ed uno trattato di 44.341 t/a);
n. 13 impianti di trattamento meccanico biologico, (con un quantitativo autorizzato di 1.613.064 t/a ed uno trattato di 1.409.020 t/a);
n. 1 impianto di incenerimento, (con un quantitativo autorizzato di 76.811 t/a ed uno trattato di 76.811 t/a);
n. 14 discariche in esercizio, (per un quantitativo di RU conferiti di 1.418.800).
Stato attuale della pianificazione territoriale –
La Regione Puglia, al fine di superare le criticità riscontrate nella organizzazione del sistema integrato di gestione dei rifiuti, ha modificato di recente, con la Legge regionale n. 20 del 4 agosto 2016, la preesistente Legge del 2012. In particolare, il nuovo assetto normativo regionale prevede:
l’istituzione di un solo Ambito territoriale ottimale (ATO), coincidente con l’intero territorio regionale, e l’individuazione di Aree omogenee per l’erogazione dei servizi di spazzamento e raccolta;
la perimetrazione delle Aree omogenee nonché la definizione della forma associativa dei Comuni appartenenti alla medesima Area omogenea mediante una successiva delibera di giunta regionale[4];
l’istituzione di un’Agenzia territoriale per il servizio di gestione dei rifiuti (Agenzia) partecipata dalla Regione, dai Comuni pugliesi e dalla Città metropolitana, che va a sostituire i preesistenti Organi di Governo d’Ambito provinciali[5];
che all’Agenzia spetti il compito di attuare il Piano regionale dei rifiuti[6];
in capo ai Comuni facenti parte dell’Area omogenea, il compito di affidare in forma unitaria i servizi di spazzamento, raccolta e trasporto nel rispetto della normativa in materia di appalti pubblici. I Comuni associati possono avvalersi dell’Agenzia, in qualità di stazione unica appaltante per l’espletamento delle procedure di affidamento;
che le procedure VIA ed AIA relative agli impianti per i rifiuti urbani siano in capo alla Regione, fatte salve quelle pendenti dinanzi alle Province e alla Città metropolitana;
l’esercizio dei poteri sostitutivi da parte della Regione mediante la nomina di un Commissario ad acta ( ai sensi dell’art. 200, comma 4 del Codice dell’Ambiente).
Alla luce delle modifiche apportate con la nuova Legge regionale, si renderà necessario procedere ad un adeguamento del vigente Piano regionale di gestione dei rifiuti, approvato con Delibera del Consiglio Regionale n. 204 dell’8 ottobre 2013.
Funzioni e compiti della struttura commissariale di cui al decreto del Presidente della Regione Puglia n. 114 del 29 febbraio 2016 – Il Presidente della Giunta Regionale ha disposto il commissariamento dei sei Organi di Governo d’Ambito per le funzioni previste dalla Legge regionale n. 24 del 2012 e per le funzioni autorizzative connesse al ciclo dei rifiuti. Sono stati nominati i sei sub-Commissari per la durata di sei mesi[7].
Ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006 – La gestione dei rifiuti nella Regione Puglia si contraddistingue per il ricorso, da parte di Regione e Comuni, alle ordinanze contingibili ed urgenti ex art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006.
La Regione ha utilizzato lo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente per derogare a disposizioni di carattere tecnico relative ad alcuni impianti e per consentire la parziale delocalizzazione delle attività di trattamento/smaltimento dei rifiuti urbani al di fuori dell’ATO di produzione, in deroga al principio dell’autosufficienza[8].
La maggior parte dei Comuni, invece, ha emesso le ordinanze ex art. 191 del d.lgs. n. 152 del 2006 per prorogare extra ordinem l’affidamento del servizio di raccolta e spazzamento dei rifiuti urbani.
Sulla questione è intervenuto il Ministero che con propria circolare del 22 aprile 2016, recante chiarimenti interpretativi relativi alla disciplina delle ordinanze contingibili ed urgenti, ha ribadito il divieto di proroga degli affidamenti dei servizi mediante ordinanza.
Non sussistono, allo stato attuale, proroghe superiori ai 24 mesi, in conformità alle disposizioni di legge (articolo 191, comma 4, del d.lgs n. 152 del 2006).
Le ordinanze sono state attenzionate anche dall’ANAC che con delibera n. 215 del 2016 sull’ “attività di vigilanza sull’appilcazione della disciplina normativa in materia di affidamento della gestione dei servizi di raccolta, spazzamento e trasporto di rifiuti solidi e urbani, compresi quelli assimilati agli urbani, nei territori comunali della Regione Puglia”, ha rilevato che i “Comuni, a seguito dei ritardi e degli inadempimenti degli ARO (i cui Sindaci compongono l’Assemblea degli ARO, organo di indirizzo, programmazione e controllo dell’ARO, e il cui personale è destinato all’Ufficio comune di ARO, che opera come stazione unica appaltante), hanno continuato ad approvvigionarsi dai medesimi operatori economici aggiudicatari di risalenti contratti più volte prorogati, o destinatari delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti, ex art. 191 d.lgs. 152/2006, artt. 50, co. 5 e 54, co. 4, T.U.E.L., o beneficiari di continui “affidi temporanei”, ex artt. 125 e 57, d.lgs. 163/2006, al di fuori delle ordinarie procedure di scelta del contraente previste dal Codice dei contratti pubblici a garanzia della massima trasparenza e contendibilità del mercato. Il sistematico ricorso delle stazioni appaltanti alle proroghe contrattuali produce gravi effetti distorsivi sul libero confronto concorrenziale ed è manifestatamente contrario ai principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza, di cui all’art. 2, co. 1, cit., atteso che l’istituto riveste carattere di temporaneità e di eccezionalità e si configura come un affidamento diretto”. Inoltre, nella medesima delibera l’ANAC ha ribadito che il prolungato ricorso dei Sindaci alle ordinanze contingibili e urgenti (ex articolo 191 del d.lgs n. 152 del 2006), aventi capacità derogatoria, non è conforme all’ordinamento, poiché il protrarsi delle gestioni “derogatorie” dei rifiuti costituisce una violazione delle norme delle direttive UE in materia.
Al riguardo, anche la competente Direzione Generale del Ministero dell’ambiente si è pronunciata sul tema con missive specifiche inviate ai singoli Comuni al fine di limitare l’eventuale uso improprio del potere ordinatorio in materia di affidamenti del servizio di gestione dei rifiuti.
Complessivamente, nel solo 2016 sono state notificate alla predetta Direzione Generale n. 24 ordinanze, di cui 19 comunali e le restanti 5 regionali.
Procedure di infrazione – La Regione Puglia risulta destinataria di n. 2 procedure di infrazione, quella relativa alle Discariche abusive (Causa C196/13) e quella relativa a Discariche preesistenti (PI 2011/2215).
Nella prima procedura rientrano 8 discariche rispetto alle 10 iniziali, poiché per la discarica di Peschici lo scorso 31 maggio è stata inoltrata alla Commissione Europea la certificazione di chiusura del procedimento ambientale e si è in attesa di determinazioni in merito; per la discarica di Scorrano, nel luglio scorso, è pervenuta la certificazione di conclusione del procedimento ambientale che verrà trasmessa entro il 2 dicembre prossimo.
I Comuni e la Regione sono stati destinatari nello scorso dicembre, di un atto di diffida ad adempiere alle attività per la risoluzione della procedura di infrazione in parola. Tuttavia, i termini sono trascorsi infruttuosamente ed è stata avanzata la proposta di commissariamento.
Relativamente alla procedura “Discariche preesistenti” PI 2011/2215 le discariche coinvolte nella vicenda sono 5, di queste, 4 hanno già concluso i lavori di adeguamento e resta da acquisire la certificazione di chiusura e per una è pervenuto il cronoprogramma dei lavori di chiusura.
Questo il punto della situazione, da cui spero di essere riuscito a far emergere la forte volontà del Ministero dell’Ambiente, attraverso gli strumenti normativi, la continua attività propositiva e il confronto istituzionale, di sciogliere quei complessi nodi nella gestione dei rifiuti che rappresentano un continuo problema ambientale, sanitario, di crescita socio-economica ma anche di immagine per molte realtà di questo Paese. E di farlo richiamando tutti alle rispettive responsabilità.
[1] Per quanto attiene alla prima procedura, nel Lazio rimangono da concludere le procedure di messa in sicurezza di 12 siti di discarica, di cui nessuno ricadente amministrativamente nel territorio di Roma Capitale.
Relativamente alla seconda procedura di infrazione, si evidenzia che la Corte di Giustizia Europea ha ritenuto che nella Regione Lazio:
– nel SubAto di Roma, con esclusione della discarica di Cecchina ubicata nel comune di Albano Laziale, e nel SubAto Latina, i rifiuti conferiti in discarica non siano sottoposti a idoneo pretrattamento;
– non vi sia una rete integrata ed adeguata di impianti per la gestione dei rifiuti urbani.
[2] Dai sopralluoghi è risultato che nelle discariche del Lazio non vi sono più stati conferimenti di rifiuti urbani di cui al codice CER 20.XX.XX negli anni 2015 e 2016, e che per l’anno 2014 i conferimenti riscontrati sono riferibili a periodi antecedenti il mese di giugno.
[3] Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 2009 è stato dichiarato lo stato di emergenza per lo smaltimento dei rifiuti urbani nella provincia di Palermo, prorogato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 gennaio 2010.
Successivamente, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9 luglio 2010, è stato dichiarato lo stato di emergenza, nel territorio della Regione Siciliana, in materia di gestione dei rifiuti urbani, speciali e speciali pericolosi.
Contestualmente alla dichiarazione dello stato di emergenza, con Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3887 del 9 luglio 2010, il Presidente della Regione Siciliana è stato nominato Commissario delegato con il compito principale di predisporre l’adeguamento del Piano regionale di gestione dei rifiuti.
Lo stato emergenziale – con specifico riferimento all’impiantistica, nonché all’effettuazione di interventi nell’ambito della provincia di Palermo – è stato da ultimo prorogato fino al 31 dicembre 2013, ai sensi dell’art. 2 del d.l. 26 aprile 2013, n. 43 (convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2013 n. 71).
Successivamente alla scadenza della citata proroga (31 dicembre 2013) è stata adottata l’Ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 148 del 18 febbraio 2014, per favorire e regolare il subentro della Regione Siciliana nelle iniziative finalizzate al superamento della situazione di criticità in regime ordinario. In particolare, a valere sulle risorse stanziate ai sensi dell’Ordinanza n. 3887 del 2010, è stato autorizzato il mantenimento per ulteriori dodici mesi della contabilità speciale già aperta ai sensi della medesima Ordinanza.
Dal 1 gennaio 2014 la gestione dei rifiuti è di fatto continuata in un regime straordinario autorizzato mediante ordinanze emanate ai sensi dell’art. 191, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006 dal Presidente della Regione Siciliana.
Il 5 giugno 2015 la Regione ha trasmesso al Ministero dell’ambiente una nota contenente formale richiesta di rilascio, da parte dello stesso Ministero, dell’Intesa di cui all’art. 191, comma 4, del d.lgs. 152 del 2006, relativamente alla ulteriore proroga delle ordinanze contingibili ed urgenti emesse dallo stesso Presidente della Regione per la gestione dei rifiuti.
• A causa della grave situazione della gestione dei rifiuti in Sicilia, in questi anni, si è assistito al ricorso sistematico e continuativo allo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente quale modus operandi necessario a garantire la prosecuzione di forme di gestione non conformi al dettato normativo in materia, da parte di tutti gli Enti locali competenti in materia: Regione, Province e Comuni. Molti di questi ultimi hanno utilizzato lo strumento dell’ordinanza ex art. 191 per prorogare l’affidamento dei servizi di raccolta.
• A tal riguardo, la competente Direzione Generale del Ministero dell’ambiente, nel mese di giugno 2015, rappresentava alla Regione Siciliana l’opportunità di formulare un’unica ordinanza che potesse evidenziare i contenuti dei precedenti atti, individuando le situazioni ancora in essere di urgente necessità.
• Tuttavia le Amministrazioni regionali, provinciali e comunali hanno continuato a procedere all’esercizio del potere di ordinanza, secondo le modalità sino a quel momento adottate.
Nel mese di dicembre 2015, visto lo scadere dei termini dell’Ordinanza, la Direzione Generale del Ministero dell’ambiente ha quindi richiesto alla Regione Siciliana di comunicare quali iniziative avesse realizzato per garantire la raccolta differenziata, il riutilizzo, il riciclaggio e lo smaltimento dei rifiuti, invitando la stessa a fornire ogni elemento richiesto entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta, al fine di valutare conseguenti azioni che si rendessero dovute per il riassetto del ciclo di funzionamento dei rifiuti su tutto il territorio regionale.
In sede di prima attuazione vige la perimetrazione già disposta con la Delibera di giunta regionale n. 2147 del 2012 (che prevedeva 38 ARO).
L’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico ed autonomia tecnica, giuridica, amministrativa e contabile e si finanzia con i contributi dei partecipanti (il contributo a carico di ciascun Comune è determinato in rapporto alla popolazione residente).
L’Agenzia, inoltre, determina le tariffe, i livelli generali del servizio e gli standard di qualità, predispone lo schema-tipo dei bandi di selezione pubblica e i contratti di servizio; disciplina i flussi di rifiuti indifferenziati da avviare a smaltimento e dei rifiuti da avviare a recupero da FORSU, e predispone le linee guida della Carta dei servizi. Può espletare, su delega delle Aree omogenee, le procedure di affidamento del servizio unitario di raccolta, spazzamento e trasporto dei rifiuti solidi urbani; può espletare attività di centralizzazione delle committenze; subentra nei contratti stipulati dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia, aventi a oggetto la realizzazione e la gestione degli impianti dei rifiuti urbani; nonché effettuata la ricognizione della disponibilità impiantistica sul territorio.
[7] Sulla organizzazione e sulle competenze della struttura commissariale, si fa presente che il decreto del Presidente della Giunta regionale n. 282 del 3 maggio 2016, riguardante “Organizzazione della struttura commissariale gestione ciclo dei rifiuti regione Puglia. Delega ai sub commissari”, ha individuato le competenze territoriali di ciascun sub-commissario. Con determinazione dirigenziale n. 263 del 22 aprile 2016, la Sezione personale e organizzazione della Regione ha indetto l’avviso pubblico di selezione per il conferimento di 13 incarichi di prestazione professionale per l’organizzazione della struttura tecnica commissariale degli OGA. Con successiva determinazione dirigenziale n. 4 del 9 maggio 2016 sono state meglio ridefinite le competenze dei sub-commissari. La competente Direzione Generale del Ministero dell’ambiente, con nota del giungo 2016, ha chiesto alla Regione Puglia di essere costantemente informata circa l’evoluzione del processo di implementazione del ciclo della gestione integrata dei rifiuti e circa le iniziative intraprese e le azioni adottate dalla struttura commissariale.
[8] Ordinanze emesse dal Presidente della Regione ancora vigenti:
– Ordinanza n. 4 del 23 marzo 2016 – durata non superiore a 180 giorni a decorrere dal 28 aprile 2016, “Ciclo di trattamento dei rifiuti urbani prodotti dai comuni della Provincia di Bari – aumento della capacità di conferimento giornaliera presso la discarica per rifiuti speciali non pericolosi Italcave spa”. Tale ordinanza ha disposto la proroga della deroga, nell’ambito delle volumetrie complessivamente autorizzate, alla capacità di smaltimento giornaliera stabilita in autorizzazione (già oggetto di deroga con precedenti ordinanze n. 13 del 4 novembre 2014, n. 2 del 2 aprile 2015, n. 8 del 28 settembre 2015 e n. 9 del 30 settembre 2015), consentendo al gestore della discarica (Italcave S.p.a.) la ricezione di 2.400 t/g, nel rispetto di quanto previsto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5242 del 23 ottobre 2014.
– Ordinanza n. 5 del 18 aprile 2016 – durata non superiore a 180 giorni a decorrere dalla comunicazione del gestore Amiu Puglia – Foggia dell’avvio dell’esercizio a ciclo invertito. L’Ordinanza dispone il funzionamento a “ciclo invertito” dell’impianto di compostaggio di Deliceto (FG), della Agecos S.p.a. al fine di consentire un incremento della capacità giornaliera fino a 200 t/g (+100 t/g ) ed ordina a AMIU Puglia (gestore dell’impianto complesso di Foggia) di predisporre una proposta progettuale per l’inversione del ciclo di trattamento e l’incremento della capacità di conferimento a 585 t/g (+135 t/g).
Sul tema, visto anche l’approssimarsi della scadenza dell’ordinanza regionale n. 4 del 2016, la Direzione Generale RIN del Ministero dell’ambiente ha richiesto alla Regione Puglia di relazionare sulle iniziative intraprese per il superamento delle situazioni di eccezionalità e il ripristino della gestione ordinaria.
